Bilgi Edinme Hakkı: Teorik Çerçeve, Dünya ve Türkiye Uygulaması

Giriş

Bilgi edinme hakkı ilk kez İsveç'te anayasal nitelikte bir hak olarak uygulanmaya başlamıştır. 1766'da İsveç Parlamentosu'ndan çıkan Basın Özgürlüğü Kanunu aynı zamanda ilk bilgi edinme özgürlüğü kanunudur. Şu anda Anayasanın da bir parçası olan Basın Özgürlüğü Kanunu "Tüm İsveç vatandaşlarının resmi belgelere serbest erişim hakkı vardır." der. Kamu görevlileri, açıklanması istenen belge taleplerine derhal cevap vermek zorundadır. Kanunun mevcut hali 1949 yılında yürürlüğe girmiş ve 1976 yılında birkaç değişikliğe uğramıştır. Bundan sonra bilgi edinme hakkı ile ilgili olarak, 1789 Fransız İnsan Hakları Bildirgesi'nde vatandaşlara bütçe ile ilgili olarak bilgiye erişim hakkı tanındığını, buna benzer bir hakkın 1795'te Hollanda'da tanındığını ve 1888'de ise Kolombiya'da Siyasi ve Yerel Örgütlenmelerle ilgili kanunda, vatandaşlara başka kanunlarla yasaklanmadığı takdirde hükümetin elinde bulundurduğu bilgiyi talep etme hakkı tanındığı görülmektedir.

Ancak, çağdaş anlamda bilgi edinme hakkının ülkelerin hukuk metinlerine girmesi, II. Dünya Savaşı sonrasında yaşanan yönetimin şeffaflaşması ya da yönetimde açıklık ilkesinin bütün dünyada yaygınlaşması ile mümkün olmuştur.

Bu çerçevede, Amerika Birleşik Devletleri'nde 1946'da New Deal atılımı ve reformları döneminde çıkarılan "Administrative Procedure Act/İdari Usul Kanunu" ile İdarenin karar alma süreç ve mekanizması bir usule bağlanarak, buna ilgililerin de katılımını sağlayan ve olabildiğince yargılama usulüne benzetilen bir şekle dönüştürülmüştür. Ancak, geçen zaman içinde İdari Usul Kanunu o haliyle yeterli görülmemiş ve sistem 1967 yılında çıkarılan "Freedom of Information Act/Bilgi Edinme Özgürlüğü Kanunu" ile desteklenmiştir. Nihayet, 1974 yılında kabul edilen "Sunshine Act/Günışığı Kanunu" ile kurul halinde ve kollektif bir karar alma mekanizması söz konusu ise, toplantıların herkese açık bir biçimde yapılması sağlanmış ve bütün sisteme de "Goverment in the Sunshine/Günışığında Yönetim" ismi verilmiştir.

Danimarka ve Norveç'te bilgi edinme usulüyle ilgili kanunlar 1970 yılında yayımlanmıştır. Danimarka, 1985 yılında kanunu gözden geçirerek bazı değişiklikler yapmıştır. Fransa'da usul kanunu 1978 yılında yürürlüğe girmiş ve aynı yıl kişilerin özel yaşamına saygıyı kapsayan bir kanun da yürürlüğe konulmuştur. Hollanda'da 1978 yılında yürürlüğe giren bilgi edinme kanunu, 1991 yılında yeniden gözen geçirilmiştir. Kanada'da bilgi edinme ile kişilerin özel hayatına saygıya ilişkin kanunlar 1982 yılında kabul edilmiştir. Avustralya?da ise bilgi edinme ile ilgili kanun 1982 yılında kabul edilmiştir.

1990'ların başında Soğuk Savaş döneminin sona ermesinden sonra Doğu Bloğu'nun baskıcı rejimlerinden kurtulan Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinin daha özgürlükçü rejimlere geçmeye başlamalarıyla birlikte arka arkaya bilgi edinme kanunlarını çıkardıkları gözlenmiştir. Böylece günümüzde (2007 itibariyle) 68 ülkede bilgi edinme hakkı kanunlarla güvence altına alınmıştır.

A- Tanım

İdare hukuku çerçevesinde teknik bir tanım yapmak gerekirse, bilgi edinme hakkı şöyle tanımlanabilir. Bilgi edinme hakkı, idarenin tek yanlı iradesiyle hukuk düzeninde yapacağı değişiklikler hakkında ilgili bireylerin, işlemin niteliği ve sonuçları hakkında bilgi alabilmesini sağlayan bir özgürlüktür. Bilgi edinme hak ve özgürlüğünün temel amacı, idarenin alacağı kararları hukuka uygun bir şekilde etkileyebilmesi için, kişinin bilgilenmesini sağlamaktır. Ayrıca, İdarenin karar toplantılarına vatandaşların yetkili olarak katılımı ve söz sahibi olması için de kişinin idarenin alacağı kararlar hakkında önceden bilgi sahibi olması gerekir. Diğer taraftan, yönetilenlerce idarenin demokratik yoldan denetimi için de önemli bir araçtır. Bütün bu yönleriyle bilgi edinme hak ve özgürlüğü, yönetimde açıklığı sağlayan, bireyleri tebaa durumundan çıkarıp sunulan kamu hizmetinden yararlanan statüsüne yükselten, gün ışığında yönetim ya da yönetimde demokrasinin en önemli unsurlarından birisidir.

Bilgi edinme hakkı, temel insan hak ve özgürlüklerinin üçüncü kuşağını oluşturan dayanışma haklarının (solidarity rights) iyi bir örneğini oluşturmakta olup, niteliği itibariyle sivil bir haktır. Diğer bir deyişle, bilgi edinme hakkı bireylere ve özel hukuk tüzel kişilerine tanınan bir hak olup, bu hakkın kamu kurum ve kuruluşlarınca (kamu tüzel kişilerince) kullanılması söz konusu değildir. Bu bağlamda, kamu kurum ve kuruluşları bilgi verme yükümlülüğü (ödevi) taşıyan yapılar konumundadır.

B- Bilgi Edinme Hakkı Bakımından Hukuk Sistemleri

Bilgi edinme hakkı bakımından hukuk sistemlerine bakıldığında iki temel hukuk sistemi olduğu görülmektedir. Bunlar:

  1. Bilgi Edinmeyi İdarenin Takdirine Bırakan Sistem: Bu sistemde hangi tür bilgi ve belgelerin erişime açılacağını idare takdir eder. Vatandaşlar açısından bireysel bir hak olarak "bilgi edinme hakkı" yoktur. İdare istemezse bilgi ve belge vermeme yoluna gidebilmektedir.
  2. Bilgi Edinmeyi Bir Hak ve Özgürlük Olarak Düzenleyen Sistem: Bu sistemde idarenin yetkisi "bağlı yetkidir". Kişilerin bilgi edinme hakkı vardır ve idare kanunla belirlenmiş istisnalara girmeyen bilgi ve belgelere erişimi sağlamak zorundadır.

Bu sistem de kendi içinde iki alt sisteme ayrılır.

Diğer taraftan bilgi edinme hakkıyla ilgili hukuki literatüre bakıldığında son yıllarda, kamu kurum ve kuruluşlarının sadece kendisine bilgi edinme başvurusu yapıldığında bilgi vermek yerine, elinde mevcut bulunan bilgi ve belgelerden özellikle kamuyu (toplumu) yakından ilgilendiren bilgi ve belgeleri böyle bir talep olmadan başta internet ortamı olmak üzere yayın vb. yöntemlerle kendiliğinden toplumun erişimine açması yönünde bir gelişme görülmektedir.

C- Uluslararası Hukuk Belgelerinde Bilgi Edinme Hakkı

1. Birleşmiş Milletler Belgelerinde Bilgi Edinme Hakkı

İlk olarak Birleşmiş Milletler (BM) Genel Kurulu'nun 1946 yılında aldığı 59 (1) sayılı Karar'da temel insan haklarından birisi olarak sayılan ve BM'nin değer verdiği bütün hakların mihenk taşı olarak nitelenen bilgi edinme hakkı, yine BM Genel Kurulu'nun 10 Aralık 1948 tarih ve 217 A (III) sayılı kararı ile benimsenerek ilan edilen "İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi"nin 19 uncu maddesinde şöyle yer almıştır:

"Madde 19- Herkesin görüş ve anlatım özgürlüğüne hakkı vardır. Bu hak, karışmasız görüş edinme ve herhangi bir yoldan ve hangi ülkede olursa olsun bilgi ve düşünceleri arama, alma ve yayma özgürlüğünü içerir."

Yine 1966 yılında kabul edilen BM Uluslararası Medeni ve Siyasi Haklar Sözleşmesi'nin "İfade Özgürlüğü" başlıklı 19 uncu maddesinde de bilgi edinme hakkı bir temel hak olarak düzenlenmiş ve bunun yanı sıra bilgi edinme hakkının hangi sınırlamalara tabi olabileceği ifade edilmiştir. Madde metni şöyledir:

"Madde 19-

  1. Herkesin, bir müdahale ile karşılaşmaksızın fikirlere sahip olma hakkı vardır.
  2. Herkes ifade özgürlüğü hakkına sahiptir; bu hak bir kimsenin ülke hudutlarıyla sınırlanmaksızın sözlü, yazılı veya basılı veya sanatsal ürün şeklinde veya kendi tercih ettiği başka bir iletişim vasıtasıyla her türlü bilgi ve düşünceyi arama, edinme ve ulaştırma özgürlüğünü de içerir.
  3. Bu maddenin ikinci fıkrasındaki haklar özel bir ödev ve sorumlulukla kullanılır. Bu nedenle bu hak, sadece hukuken öngörülen ve aşağıdaki sebeplerle gerekli olan sınırlamalara tabi tutulabilir:
  4. Başkalarının haklarına ve itibarına saygı;
  5. Ulusal güvenliği veya kamu düzenini, veya sağlık ve ahlakı koruma."

2. Avrupa Konseyi Belgelerinde Bilgi Edinme Hakkı

1950 yılında yürürlüğe giren Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin (AİHS) 10 uncu maddesi ifade ve bilgi özgürlüğünü düzenlemekte, ayrıca sınırlandırmanın kriterlerini detaylandırmaktadır. Madde metni şöyledir:

"Madde 10-

  1. Herkes ifade özgürlüğü hakkına sahiptir. Bu hak, kamu makamları tarafından müdahale olmaksızın ve ulusal sınırlar dikkate alınmaksızın, görüşlere sahip olma ve bilgi ve düşünceleri edinme ve bunları yayma özgürlüğünü içerecektir. Bu Madde, Devletlerin, radyo, televizyon ya da sinema işletmeciliğinin izne/ruhsata bağlanması isteminde bulunmalarını engellemeyecektir.
  2. Bu özgürlüklerin kullanımı, ödevler ve sorumluluklar ile yürütüleceğinden, ulusal güvenliğin, ülke bütünlüğünün ya da kamu emniyetinin yararı, düzensizliğin ya da suçun önlenmesi için, sağlığın ya da ahlakın korunması için, başkalarının şöhret ve haklarının korunması için, gizli bilgininin edinilerek açığa çıkmasının önlenmesi için, yahut yargılama organlarının yetke ve tarafsızlığının muhafaza edilmesi için, hukukun öngördüğü ve demokratik bir toplumda gerekli bulunan türdeki formalitelere, koşullara, kayıtlamalara ya da cezalara tabi tutulabilir."

Avrupa Konseyi'nin (AK) 1970'lerden itibaren başlattığı ve bilgi edinme hakkını da içeren çalışmaları, 28 Eylül 1977 tarihli ve 275 sayılı Bakanlar Komitesi toplantısında alınan (77) 31 sayılı İdarenin İşlemleri Karşısında Bireyin Korunması Hakkında Karar ile neticelenmiştir. Avrupa Konseyi bu Karar'da üye Devletlere, hukuk kurallarında ve idari işlemlerde "dinlenilme hakkı, bilgi kaynaklarına girişin sağlanması hakkı, hukuki yardım ve temsil ettirme imkanı, idari işlemlerin gerekçeli olması, işleme karşı başvuru yollarının belirtilmesi" ilkelerinden esinlenmeleri tavsiyesinde bulunmuştur.

Bundan sonra Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi, bilgi edinme hakkının üye devletlerce hangi ilkelere göre tanınması gerektiğine ilişkin daha detaylı tavsiye kararları almaya başlamıştır. Bunlardan 25 Kasım 1981 tarihli Kamu Makamlarının Sahip Olduğu Bilgiye Ulaşma Hakkında Tavsiye Kararı, bilgi edinme hakkı ile ilgili bir dizi ilkeyi sıralıyor; bu ilkelerden gerçek ve tüzel kişilerin yararlanabileceğini belirtiyor; bu hakkı kullanabilecek olan gerçek ya da tüzel kişilerin, isteme konu olan bilgi ile doğrudan bir yarar ilişkisinin olmasının zorunlu olmadığını düzenliyor ve nihayet bilgi edinme hakkının sınırlanması için belli kriterler getiriyordu. AK Bakanlar Komitesi'nin 29 Nisan 1982 tarihli İfade ve Bilgi Özgürlüğü Bildirisi, düşünce, bilgi ve görüşün araştırılması, edinilmesi, ilgili kaynaklara ulaşılabilmesi hakkı; bu yolla özgür düşünceyi oluşturma hakkı; oluşturulan düşünceyi ya da görüşü ifade etme özgürlüğü; oluşturulan düşünce ve edinilen bilgi ve görüşün yayılması özgürlüğü; bütün bunların koşulları olarak, sansür yasağı ve bu özgürlüğün kullanılmasına keyfi müdahalede bulunulması yahut kayıtlama getirilmesi yasağı ve nihayet bağımsız ve özerk medyanın öneminden bahsetmektedir. AK Bakanlar Komitesi?nin 21 Şubat 2002 tarihli Üye Ülkelerin Resmi Belgelere Erişimi ile İlgili Tavsiyeleri ise çoğulcu ve demokratik bir toplumda saydam yönetimin ve halkı ilgilendiren konulardaki bilgilerin mevcut olmasının önemini göz önüne alarak, eşitlik ilkesi ve açıklık kuralları gereğince resmi belgelere erişimin;

- Halkın, içinde yaşadığı toplumun durumu ve kendilerini yönetenler hakkında, ortak konularda halk tarafından bilgilendirilmiş katılımı teşvik ederek yeterli görüş kazanmasına ve eleştirel düşünceye sahip olmasına izin vereceği,

- Yönetimlerin yeterliliğinin ve etkinliğinin artmasını teşvik edeceği ve yozlaşma riskini yok ederek bütünlüklerin korunmasına yardım edeceği,

- Yönetimlerin kamu hizmetleri olarak meşruluğunun onaylanmasına ve kamu yetkililerine karşı halkın güveninin güçlenmesine yardım edeceği,

hususlarını dikkate alarak, üye ülke hükümetlerine, kanunlarında ve uygulamalarında rehber olmak üzere bir kısım kurallar önermiştir.

3. Avrupa Birliği Belgelerinde Bilgi Edinme Hakkı

Avrupa Birliği'nin (AB) hali hazırda bilgi edinme hakkını düzenleyen iki temel belgesi bulunmaktadır. Bunlardan ilki AP, Konsey ve Komisyon Belgelerine Kamunun Erişimi Hakkında 30 Mayıs 2001 Tarihli 1049/2001 Numaralı Avrupa Parlamentosu ve Konseyi Tüzüğü olup, 19 maddeden oluşan söz konusu Tüzük ile Avrupa Toplulukları Antlaşmasının 255 inci maddesinde belirtilen Avrupa Parla¬mentosu, Konsey ve Komisyon belgelerine, kurumsal ve özel çıkar sebeplerine dayanılarak mümkün olan en geniş kapsamlı erişimi sağlamak amacıyla, bilgi edinme hakkının ilke, koşul ve sınırları açıklanarak, bu hakkın mümkün olan en kolay şekilde kullanılmasını sağlayacak kurallar saptanmıştır.

AB'nin ikinci temel belgesi ise 7 Ocak 2002 tarihli Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı olup, bilgi edinme hakkı ile ilgili hükümleri şöyledir:

"İfade ve bilgilenme özgürlüğü

Madde 11-

  1. Herkes, ifade özgürlüğüne sahiptir. Bu hak, kamu makamlarının müdahalesi olmaksızın ve ülke sınırları dikkate alınmaksızın, görüş sahibi olma ve fikir ve bilgilere erişim ve yayma serbestisini içerir.
  2. Medyanın özgürlüğü ve çoğulculuğu gözetilir."

"İyi yönetilme hakkı

Madde 41-

  1. 1. Herkes, kendisiyle ilgili işlerin, Birliğin kurum ve kuruluşları tarafından, tarafsız ve adil bir şekilde ve makul bir süre içinde görülmesi hakkına sahiptir.
  2. 2. Bu hak:

    - herkesin, kendisini olumsuz biçimde etkileyecek önlemler alınmadan önce, dinlenme hakkını;

    - herkesin, gizliliğin meşru yararlarına ve meslek sırlarına saygı göstermek kaydıyla, dosyasına erişme hakkını;

    - yönetimin, karalarının gerekçelerini belirtme zorunluluğunu kapsar.

  3. Herkes, üye devletlerin hukuk sistemlerinde ortak olan genel ilkelere uygun bir şekilde, Topluluk kurumları ya da bu kurumlarda görevli memurların görevleri dolayısıyla verdikleri zararın tazmin edilmesi hakkına sahiptir.
  4. Herkes, Birliğin kurumlarına, Antlaşmaların resmî dillerinden herhangi biriyle yazabilir ve kendisine aynı dilde cevap verilmelidir."

"Belgelere erişim hakkı

Madde 42- Birliğin her vatandaşı ve bir üye devlette ikamet eden veya kayıtlı iş merkezine sahip her gerçek ya da tüzel kişi, Avrupa Parlamentosu, Konsey ve Komisyon belgelerine erişim hakkına sahiptir."

4. Diğer Bölgesel Anlaşmalarda Bilgi Edinme Hakkı

2000'li yıllardan sonra bilgi edinme hakkının dünyanın diğer bölgelerinde de bölgesel anlaşmalarda yer aldığı görülmektedir. Nitekim, Afrika Birliği'nin 2006 yılında yürürlüğe giren Yolsuzluğu Önleme ve Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi'nin 9 uncu maddesi bilgiye erişim hakkını düzenlemekte, yine Afrika İnsan Hakları Sözleşmesi'nin 9 uncu maddesi de her bireyin bilgi edinme hakkından bahsetmektedir. Diğer taraftan Amerikan Devletleri Örgütü'nün (OAS) kabul ettiği İnsan Hakları Sözleşmesi'nin 13 üncü maddesi bilgiyi arama, elde etme ve yayma özgürlüğünü tanımlamaktadır.

D- Türkiye'de Bilgi Edinme Hakkı

1. 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu'nun Hazırlık Tarihçesi

- Bugün yürürlükte olan 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu, "Bilgi Edinme Hakkı Kanunu Tasarısı Taslağı"nın Adalet Bakanlığı'nda 2003 yılında oluşturulmuş bir komisyon tarafından revize edilmiş ve TBMM'de de yapılan bazı değişikliklerle 9 Ekim 2003 tarihinde kabul edilmiş halidir.

- Kanunun hazırlanması sırasında, Türk hukuk sisteminde yürürlükte olan bütün kanunlar, tüzükler ve Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan yönetmelikler taranarak, bilgi edinmeyi yasaklayan veya kolaylaştıran bütün hükümler tespit edilmiş, tespit edilen bu yasaklamaların hangi sebeplere dayandığı (devlet sırrı, sır, gizli, kişisel bilgi, ticari sır vb.) tasnif edilmiştir. Bu çalışmanın yapılmasındaki amaç şu olmuştur: Bilgi Edinme Hakkı Kanunu bir çerçeve kanun olarak genel hükümler taşıyacaktı ve uygulamada diğer kanunların ve mevzuatın yasaklayıcı hükümleriyle çelişki oluşturacaktı. Bu çelişkiyi önlemenin yolu mevzuatta yer alan bilgi edinmeyi yasaklayıcı hükümlerin tespit edilerek çıkacak olan çerçeve kanunun ruhuna ve hükümlerine uygun olarak tek tek ayıklanması ve uyumlaştırılması sağlanacaktı.

- Taslağın yazımı sırasında yukarıda belirtilen ülkelerin bilgi edinme kanunlarındaki modeller ve mekanizmalardan ülkemiz şartlarına en uygun olanlar alınmış, ancak neticede Türk Kamu Yönetimine uygun "yeni bir model" geliştirilmiştir. (Taslak 50 maddeden oluşmuştur). Taslakta vatandaşlara bilgi edinme hakkı tanınırken, idareden talep edeceği bilgi ve belgeye ihtiyacı olduğunu ya da "ilgili" olduğunu ispatlama yükümlülüğü getirilmemiş, ilgili olsun ya da olmasın istediği bilgi ve belgeye erişim hakkı tanınmıştır. Böylece literatürde "Need to Know" Doktrini denilen anlayış yerine daha çağdaş olan "Right to Know-Bilme Hakkı" Doktrini kabul edilmiştir. Diğer taraftan, "Devlet sırrı" ile "gizli bilgi ve belgelerin" nasıl belirleneceği, kimlerin yetkili olacağı v.b. hususlara ilişkin usul ve esaslar bu Taslakta düzenlenmemiş, bu hususların ayrı bir kanunla düzenlenmesinin daha uygun ve yerinde olacağı düşünülmüştür. Ancak, bu alandaki mevzuat boşluğu dikkate alınarak sadece "devlet sırrı" için bazı temel kriterler belirlenmiştir. Buna göre, bir bilgi ve dokümanın devlet sırrı sayılabilmesi için, a) Açıklanması halinde devletin emniyetine, dış ilişkilerine, milli savunmasına ve milli güvenliğine "açıkça zarar verecek", b) "Niteliği itibariyle" devlet sırrı olan, c) "Yetkili makamlar" tarafından "usulüne uygun şekilde gizlilik dereceleriyle" korunan, bir bilgi ve doküman olması gerekecektir. Ayrıca, bir bilgi ve dokümanın devlet sırrı olup olmadığı konusunda bir uyuşmazlık çıkması halinde, buna diğer ülkelerde olduğu gibi yargı mercilerinin karar vermesi yöntemi benimsenmiş ve bu amaçla Danıştay ve Askeri Yüksek İdare Mahkemesi yetkili kılınmıştır.

2. 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu ile Bilgi Edinme Hakkı Kanununun Uygulanmasına İlişkin Esas ve Usuller Hakkında Yönetmelik

Resmi Gazete'nin 22 Ekim 2003 tarihli ve 25269 sayılı nüshasında yayınlanmasından altı ay sonra 24 Nisan 2004 tarihinde yürürlüğe giren 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu (BEHK) 5 Bölüm ve 33 maddeden oluşmaktadır. Resmi Gazete'nin 27 Nisan 2004 tarihli ve 25445 sayılı nüshasında yayınlanan, ancak 24 Nisan 2004 tarihinden itibaren yürürlüğe giren Bilgi Edinme Hakkı Kanununun Uygulanmasına İlişkin Esas ve Usuller Hakkında Yönetmelik ise 6 Bölüm, 46 madde ve 6 Geçici maddeden oluşmaktadır.

Bu makale, Başbakanlık Uzmanı ve Eski BEDK Raportörü Dr. Uğur KILINÇ tarafından hazırlanarak Kamu Mevzuatı Dergisinde (Yıl: 1, Sayı: 2, Ocak 2009) yayımlanmış "Bilgi Edinme Hakkı Kanunu ve Türkiye Uygulaması" başlıklı makalenin kısaltılmış ve dipnotları çıkartılmış şeklidir.

BİLGİ EDİNME DEĞERLENDİRME KURULU

Başbakanlık Merkez Bina A-124 Bakanlıklar/ANKARA